国外城市规划管理中公众参与经验对我国城市规划行政管理的启示

目前，我国城市规划仍停留在封闭状态，承袭了计划经济体制下政府包揽社会生活的一切方面的传统管理模式，缺乏一个公众参与的机制。规划师成城市管理者缺乏与公众保持沟通的传统，大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性，但并没有把公众参与上升到城市规划决策以至一切决策的最初出发点和最终目的高度上来，绝大多数的规划决策由城市的主要领导人立项定案，使公众难以关心和支持城市规划与建设。

各国城市规划"公众参与"的内容、方式

在美国，城市规划不是政府或设计师单独的工作，而是经由公和各方的共同努力以实现城市发展的重要事业，公众参与是政府决策的重要步骤，并贯穿在城市规划的全过程中。在公众参与的机构设置上，有多种多样的官对民的组织和民对官的组织。例如，在小区层次上，由市政府组织，特别有关规划的公众参与形式有两种：一是 " 小区规划办公室 " ，专为政府的规划处提供信息和资料，也作为官民问沟通的桥梁 ( 作为市民向政府表达的渠道和政府向市民发播信息的渠道，并为市民提供规划技术 ) ，但是并没有把权力下放；二是具有法律地位的参与，如 “ 小区规划理事会 ” ，市政府立法规定必须咨询它，它有权在小区规划和土地开发管理上制定哪些是要优先考虑的项目。

加拿大 90 年代以来，对战后规划建设的成就及政府封闭式行政体系开始进行反思，城市规划更注重人文价值和多元化，有更多的公众参与。在加拿大，公众参与城市规划通过分散 — 集中一再分散 — 再集中的方式，使市民参与城市规划的全过程。即在编制规划开始时，通过与市民交流，倾听广大市民的意见，之后将这些意见进行分析、归纳、整理，形成比较集中的意见，编制成规划草案。然后将这些规划草案在报纸的增页或通过邮寄的方式送到每个家庭，再通过收集到的市民意见，进行认真修改，最后将修改后的规划草案报市议会审议。规划在批准前还必须经过公众听证程序。

英国结构规划 ( 长期规划 ) 编制中的公众参与采取 “ 公众评议 ” ，而不是 “ 公众听征 ” 的方式，更多地关注整个地区的发展而不是考虑具体利益得失。在完成公众评议之后，结构规划呈报中央政府的主管部门，并附上公众评议的详细内容，经主管部门批准后，结构规划呈报中央政府的主管部门，并附上公众评议的详细内容，经主管部门批准后，结构规划具有法律效力，作为地方规划 ( 中期规划 ) 的依据。地方规划的编制过程包括磋商、质询和修改三个阶段。在磋商阶段，要对规划草案进行为期 6 天的宣传，使社会各方 ( 尤其是各政府部门 ) 有机会了解规划和发表意见。在完成各种磋商以后，规划部门公布规划，进行为期 6 天的公众质询，规划部门要分析各方意见并进行沟通，试图解决分歧，否则就要举行公众听征会，听伍会中规划监察员的建议、地方规划部门的决策以及对地方规划的任何重要修改都要公布于众。如果所有的意见已得到妥善处理．地方规划部门发出告示，并在 28 天后正式采纳地方规划。

国外“公众参与”经验对我国城市规划行政管理的启示

目前，我国城市规划仍停留在封闭状态，承袭了计划经济体制下政府包揽社会生活的一切方面的传统管理模式，缺乏一个公众参与的机制。规划师成城市管理者缺乏与公众保持沟通的传统，大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性，但并没有把公众参与上升到城市规划决策以至一切决策的最初出发点和最终目的高度上来，绝大多数的规划决策由城市的主要领导人立项定案，使公众难以关心和支持城市规划与建设。尽管当前城市规划过程已有一定程度的公众参与，但仅是一种事后的、被动的参与，是初级阶段的参与。近年来，公众参与城市规划在国外得到较好的实践，它对我们探索适合我国国情的公众参与模式具有重要启示。

( 一 ) 放权规划管理。公众参与和政府分权是共生的，管理权限下放实质上为公众参与提供了可能性，真正的公众参与在于政府把某些原来由政府包办的社会功能下放或 “ 交还 ” 给社会。在向社会主义市场经济体制转变过程中，政府必须转变职能，筒政放权，把其所包揽的社会管理权归还给社会，实行 “ 政杜分开 ” 。政府只能通过规划决策、管理权力下放和立法才能保障公众参与的实施。

( 二 ) 政务公开和透明。公开和透明是公众参与的前提条件，城市规划管理应对社会和公众有更大的开放性，要以法的形式赋予公民获得公务活动公开的主体权利。政府应及时公布有关规划的政策、法规和管理程序，提供公众规划技术，增进公众在城市规划、建设、管理上的知情权、参与权和管理权，广泛吸引公众参与现代城市管理。只有把民主设事、民主决策、民主管理和民主监各原则贡彻到城市规划管理全过程中来，才能鼻正实现 “ 人民城市人民管 ” 、实现城市管理的现代化。

( 三 ) 完善公众参与机制。我国应形成市人民代表大会、政协委员会与社区组织三者共同参与城市规划的公众参与模式。

首先，应充分发挥市人民代表大会的代议作用，在城市总体规划送更政府前，应先经市人民代表大会审批，由于市人民代表是由市民选举产生，敌他们对总体规划的审议是一种代表性的公众参与，公众通过市人民代表或政协委员对城市发展提出建议；

其次，在城市规划管理部门 — 规划局成规委、建委中采用专家组咨询的方式，因为专家来自各行各业，所以各种不同利益的专业意见可得以反映；第三是普通市民的直接参与。社区组织是公众参与发展决策的主体，目前，我国的杜区组织 ( 居委会 ) 实质上是政府在基层的延伸和代表，还不是独立的非政府组织。从国外公众参与的历史发展来看，一个独立于行政组织之外的、又受法律保护和支持的、由关心城市建设的公众组成的团体不论是地方社区组织成全国性的非政府组织，它们的存在都是十分必要和重要的。因此可改革居委会为参与城市规划管理的非行政机构 ——“ 社区参与和发展委员会 ” ，使其拥有一定的决策、管理权限和法律支持，代表各个阶层公众的价值观和利益，参与政府规划决策、管理。此外，政府还要积极培育和发展非政府组织，发挥其服务、沟通、协调、规划、监督作用。　

国外“公众参与”的历史发展经历了从物质建设规划、数理模型规划到社会发展规划几个阶段，规划工作逐渐由宏观转向微观，由政府行为转向市民的角度，由理论性、专业性和集中的权力转到感性、具体、由下至上的参与。 [NextPage]

二战后，早期的城市规划理论方面功能主义盛行，认为只要有了形态建设规划即良好的物质环境，就可以解决经济、社会、政治甚至文化的种种问题；在对人的认识是单一并且抽象的，把城市中的各种不同的人和集团的价值观念看成是相同的，认为所有人对建成环境的需要也是一致的，因此，建筑师和规划师似乎便可用自己的知识和价值现来判断城市空问的布局。这段时间的公众参与仅仅限于了解和玲听，处于谢莉 · 安斯汀在《市民参与的梯子》一文中所描述的 “ 市民象征性的参与 ” 阶段。

60 年代期问，城市规划受系统论思想的影响，规划师希望借助数学模型来整合城市发展的过程，协调城市发展中的不同要素之间的关系，把系统方法论运用在规划的各个阶段，于是数理方面的合理性和逻辑性成了规划师追求的重点，而公众参与被视为只能增加种种非理性的、人性的价值观和行为，因而，在建立规划模型时为了其合理性和逻辑性而有意回避公众。既便是征求公众意识，公众面对如此复杂而抽象的数学模型也难以理解，很难具正参与，这样公众参与与仅仅限于学术机构和研究机构的 " 精英 " 层次。

60 年代后期，随着人权运动的兴起，各种价值观和意识形态的碰擅，使得部分欧美国家的城市、社会动荡不安，特别是一些社会底层人士和少数民族在旧城区发生骚乱，使城市的社会结构和经济结构处于瓦解的边缘。在美国城市中发生了非常尖锐的、情绪化的 “ 公众参与浪潮 ” ，这是市民 " 不满现状 " 的表现。 60 年代后，联邦政府开始下放规划权力，满足市民自治的要求，以增加市民的信任，去对抗市民的离心倾向，公众参与也被用作解决这些不满的一种手段。因此，公众参与在当时成为解决社会政治冲突的一种手段。 1962 年，保罗.戴维多夫提扩 “ 倡导规划 ” ，他认为规划师应该正视社会价值的分歧，并选择与社会底层人士相同的价值观。约翰 · 福里德曼认为规划师要从群众那里学习社会的脉络和价值现，群众从规划师身上学习技术和管理，二者共同发展城市规划。这时的城市规划更注重社会科学，价值观念及判断、人和人性的关系成为城市规划中考虑的重点，城市规划也更注重政治科学，认为城市发展不仅仅是物质建设和经济发展，更重要的是公众参与和政策的制订与实施，是制度和立法。

在城市规划方面，主张减少规划的干预，削减规划的费用和项目，城市规划必须面对不同价值取向的社会各阶层。在市场经济条件下，由国家、地方政府、开发商和市民构成了多无化的利益结构，各主体有着互不相同的价值取向和利益追求，规翅 J 师只有深入社区才能了解公众的价值观和目标，并与公众一起研究可行的方案，用有限的城市资源创造更大的财富。